Laurent Mermet, chercheur à l’Engref (1) et président du conseil scientifique du programme de recherche «Concertation, décision et environnement» (CDE) revient pour le JDLE sur les acquis des recherches effectuées depuis 1999.

par Claire Avignon (Journal de l'Environnement)

Pouvez-vous nous expliquer comment s’est mis sur pied le programme de recherche CDE?

Le ministère chargé de l’environnement mène une vingtaine de programmes de recherche. La plupart portent sur des sciences dures. En 1998, excepté celui de Claude Gilbert sur les risques, il n’y avait pas de programmes de recherche en sciences sociales. Le ministère a alors lancé une consultation, et le thème de la concertation est rapidement apparu. Dès 1999, le secrétariat du programme a lancé un appel à propositions de recherche. Nous voulions savoir comment fonctionnaient les dispositifs de concertation qui s’étaient très vite multipliés, si la concertation modifiait les rôles de chacun des acteurs, si elle pouvait réellement prendre en compte les préoccupations du public, et s’il y avait une évolution des arguments formulés lors des concertations.
En tout, trois appels à projets ont été lancés, en 1999, 2000, et 2002. Ils englobent une trentaine de projets de recherche. Un prochain appel à propositions de recherche doit être lancé en 2007.

Qu’est-ce que la concertation?

Il s’agit d’une notion très ambigüe, et c’est d’ailleurs ce qui en fait l’intérêt. Elle recouvre toutes sortes de sens. On peut faire référence au débat public, à la délibération, à la négociation, à la médiation, etc. Dans le programme CDE, nous avons essayé de ne pas privilégier une pratique plus qu’une autre. On peut tout de même définir la concertation comme une tentative de dépasser les rigidités d’un pays, liées au système socio-politique. En cela, les problématiques associées à la concertation sont en partie propres à chaque contexte national.

Quelles particularités françaises pouvez-vous citer?

On peut évoquer la faiblesse des ONG, comparable à celle des syndicats. Le système français leur laisse peu de place. Mais le processus de concertation peut être considéré comme acquis en France: on en trouve dans tous les domaines, des autoroutes aux déchets en passant par les lignes électriques. Ce qui a permis aux associations de protection de l’environnement d’avoir un réel espace de manœuvre. Mais elles ne peuvent en profiter, et obtenir des résultats concrets pour l’environnement, qu’à proportion de leur propre importance.

Pourquoi la concertation a-t-elle une place particulière dans le domaine de l’environnement?

Toute l’histoire de l’environnement a été marquée par la difficulté de faire entendre les problèmes environnementaux, notamment vis-à-vis des décideurs. Pendant les années 1980, le ministère chargé de l’environnement et les associations ont cherché à ouvrir des lieux de discussion. Et au début des années 1990, la concertation est apparue comme un dispositif-clé permettant de développer les problématiques environnementales et de les faire entendre.
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Pourquoi seulement à partir des années 1990?

Ces années-là marquent une forte avancée mondiale des préoccupations environnementales, après une éclipse dans les années 1980 particulièrement marquée en France.

Les décideurs et les aménageurs ont-ils résisté?

Il existe encore aujourd’hui une grande résistance à la prise en compte de l’environnement.

Mais l’introduction d’une forme de concertation dans un projet change-t-elle quelque chose à la décision finale?

Les chercheurs sont en désaccord sur ce débat. Certains pensent que la concertation est un lieu d’élaboration en commun des politiques publiques; d’autres, plus critiques, qu’il s’agit d’un processus de facilitation de l’acceptation des politiques décidées par l’Etat. En fait, l’ensemble des recherches du programme prouve qu’il n’existe pas de réponse toute faite. Certaines concertations ont entraîné des modifications positives dans la décision finale, voire l’arrêt d’un projet peu justifié et mauvais pour l’environnement. A l’opposé, Didier Busca et Denis Salles (2) sont arrivés à la conclusion que, dans le cas de deux dispositifs agro-environnementaux (réglementaire et incitatif), les politiques élaborées ont été vidées de leur contenu environnemental par les négociations successives lors de leur mise en œuvre.

Quel est l’intérêt de la concertation, si l’on ne parvient pas à peser sur la décision finale?

Il existe de multiples formes de concertation, mais il ne faut pas penser qu’elles vont résoudre les conflits de pouvoir. Il faut avoir des attentes réalistes: les concertations ne suppriment pas les conflits, mais elles les explicitent. D’autre part, les porteurs de projets, parce qu’ils savent qu’ils seront soumis à critique publique lors de la concertation, sont fortement incités à soigner leur élaboration, en particulier du point de vue de l’environnement.

Mais quelle est la représentativité des personnes qui participent à une concertation? Comment prendre en compte l’avis de la «majorité silencieuse»?

«On est tous ensemble dans une pièce et on résout le problème» est une image d’Epinal qu’il faut oublier! En revanche, et c’est l’un des points clés de la concertation, elle permet de tenir la presse très bien informée. Le public n’a donc pas besoin d’être dans la salle pour connaître les termes d’un débat. Par la suite, il peut exprimer sa position en militant dans une association, par exemple, ou bien encore par le vote.

Les travaux du programme ont-ils abordé la notion de Nimby que l’on peut traduire par «pas dans mon jardin»?

On entend beaucoup moins parler aujourd’hui de cette opposition caricaturale entre des riverains d’un projet, qui représenteraient le phénomène Nimby, et les autorités, qui représenteraient l’intérêt général. On observe plutôt des intérêts complexes, imbriqués les uns dans les autres.
C’est une bonne chose: cette notion de Nimby me choque. Pourquoi reprocherait-t-on aux gens de se mobiliser pour ce à quoi ils sont attachés?

Quel conseil donneriez-vous à une personne qui va s’engager dans une concertation?

Vous l’avez compris, les procédures de consultation sont d’une incroyable diversité. Les personnes intéressées doivent comprendre les enjeux spécifiques de la concertation à laquelle elles participent, en se formant ou en améliorant leur culture de la concertation et leur capacité de diagnostic des situations. Etant donné le nombre important de concertations analysées par nos travaux -régulièrement mis en ligne sur le site du ministère en charge de l’environnement-, les personnes trouveront des situations proches de ce qu’elles vivent.
Nous avons également développé des outils pratiques, des grilles de lecture qui permettent de mieux appréhender les situations.

Pour votre quatrième appel d’offres, quelles seront les priorités de recherche?

Elles sont encore en cours d’élaboration, mais quelques orientations ressortent déjà. Lors de nos premiers appels à propositions de recherche, nous n’avons pas pris en compte la dimension européenne de la concertation, car elle n’avait pas encore été mise en place. Depuis, la convention d’Aarhus, ou la directive cadre sur l’eau imposent des concertations.
Nous souhaitons par ailleurs mieux évaluer chaque concertation. S’agit-il d’une nouvelle étape administrative, ou réussit-elle à transformer les conditions de traitement du problème posé?

Du point de vue de la recherche, qu’a apporté le programme du ministère chargé de l’environnement?

Il a encouragé l’émergence d’une nouvelle génération de chercheurs en sciences sociales s’intéressant au domaine de l’environnement. C’est important à souligner: notre domaine est passé par un creux à la fin des années 1990, alors qu’aujourd’hui, la communauté des chercheurs spécialisés est plus nombreuse, plus active et plus diversifiée.

(1) Ecole nationale du génie rurale des eaux et des forêts

(2) Agriculture et environnement, La mise en œuvre négociée des dispositifs agro-environnementaux, 2002